都市的成長管理 從社子島談起

都市的成長管理 從社子島談起
發表時間 2015/08/26 18:00
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作者 市政顧問楊重信

        社子島,臺北市最後處女地之一,是不是能跳出「何時開發」的單一思維,深入思考在極端氣候常態化的現在,這塊土地在臺北市氣候調適戰略中能夠扮演的角色。若莫拉克颱風的極端暴雨發生在臺北盆地時,現有排水設施能夠保護臺北都會區免於水患威脅嗎?又以整體都市整體的高度觀察,臺北都會區不需要大型滯洪空間嗎?如果,將近300公頃的社子島,做為全臺北都會區最大的自然、生態保育空間,會不會是我們邁向綠色城市的重要基石呢?
        然而,私有財產權保障係社會安定發展的基石,社子島若留作臺北都會區滯洪保留空間,對於當地居民、土地所有權人應該給予何種補償?若按照土地徵收條例規定辦理徵收,市政府財政是否有能力負擔?若用區段徵收方式開發,對於區域滯洪的功能以及不動產市場的影響又是否為市政府所樂見?
 

都市的分區管制
        現今大家所熟悉的住宅區、工業區之概念起源於1920年代美國創設的「土地使用分區管制」制度。這是一種管理都市的方法,透過都市計畫的法定程序,將都市內的土地劃分為各種使用分區,嚴格規範各分區中可以容許的使用項目,同時配置公共設施、規劃開放空間系統,確保都市生活環境能維持一定水準。然而隨著現代都市變化快速,過往程序冗長、規範僵化的都市計畫逐漸無法滿足日新月異的世界,在美國經過多年的發展,許多更靈活、彈性的管理手段即應孕而生。
 

臺北市分區管制的困境
        臺灣現行對都市的管理方式主要源於自美國,因此「土地使用分區管制」之缺點也一併承襲。過去都市計畫常發生所謂「一線之隔、天堂地獄」的情形,即2筆相鄰的土地,因為都市計畫的規劃,其中之一規劃為商業區價值暴漲;另一塊規劃為公共設施用地價值暴跌,甚至政府長期無財力編列預算徵收。然而政府投入大量資源開闢道路、公園、捷運系統等公共設施,其效果是周邊房地產價格快速上漲,形成政府用全民納稅投資,卻讓周邊土地增值、地主獲利的不公平現象。
        另一方面,為了全市居民生活、安全,都市計畫內劃設有山坡地保護區、水源保護區等使用強度較受限的區域,這些地區的土地價值則遠不及市中心的住宅區或商業區。這樣的現象在現行制度下希望透過審議制度,針對不動產開發行為要求回饋以收繳部分「不勞利得」,然而全市開發案的數量龐大且各具差異,現行機制實難客觀有效地衡量各案的利得程度課予相應的負擔。且審議制度可能受到人為或政治因素的影響,長期以來造成市區房地產價格高漲、貧富差距擴大的惡性循環。
 

發展權移轉方案
        為了解決傳統土地使用分區管制的缺點,應導入「發展權」的概念,正確地理解土地「所有權」與「發展權」為兩個不同的概念,所有權係地主擁有土地的象徵,而發展權則是使用土地的權利,這樣的權利是政府的都市計畫所創造,土地不應該僅因計畫賦予不同之分區而享有不同之發展權利。相對地,每塊土地都應該有相同的發展權,市府的都市計畫係規範個別土地可以開發的強度上限,在這樣的限度內,若地主提出的開發量超過原有的發展權利,不足部分便須向其他開發量低於原有發展權利之地主購買。市中心商業區容許開發強度雖高,但開發時必須向水源保護區、公共設施保留地等容許強度較低區域之地主購買發展權。一方面透過市場機制確保發展權的交易價格具有經濟效益,另一方面政府無須投入公共資源,即可實現利益平衡的目標,這就是所謂「發展權移轉」的概念。

社子島開發的新思維
        用傳統思維辦理社子島的開發,不論計畫內容如何,均不免須由市府投入大量時間、百億以上的經費,搬遷數百戶以上的人口,且勢必在一定程度上犧牲防洪保育的功能。若能引入發展權移轉概念,改變現行實體開發的計畫,將基隆河右岸與淡水河左岸高保護堤防所圍之社子島地區、關渡自然公園、關渡自然保留區及水域劃設為「臺北都會重要溼地」,同時建立「社子島發展權移轉方案」,以確保社子島地主與利害關係人之權益,讓社子島地區發揮滯洪與蓄洪、生態資源維護、紓解熱島效應、吸存二氧化碳、休閒遊憩、農業生產等功能,並由發展權接收者直接擔負社子島保育之責任,才能真正落實都市發展利益共享之原則。


        社子島的臺北都市區的意義不應僅止於一塊「未建築土地」,這塊位於淡水河出海口的土地,在氣象上是大臺北盆地換氣的重要孔道;在自然上緊鄰關渡自然公園、關渡自然保留區及紅樹林保護區;在都市發展上是臺北市少有的大規模綠色開放空間。整個社子島未來的發展,不應該僅侷限於何時解除禁建、每戶補償費多少錢等操作性問題,應該站在更高、更遠的角度,思考這樣一個「困局」是否同時提供我們一個重新思考臺北應該如何成長、如何管理的機會,進而成由臺北開始改變全臺灣都市發展的模式,朝向更具公平正義的方向前進。

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