前言

        近年來，土地開發或利用有關之計畫常常發生重大爭議或民眾抗爭事件，過去由技術專家與行政官僚為主的土地利用模式遭到極大挑戰，喚起各界對民眾意見與參與的重視。土地開發與利用計畫涉及不同利害關係人之利益，基於民主法治及行政公開之原則，應公開以廣納各方意見，進行溝通協調，尋求認同與支持。此外亦涉及不同機關，如何達成共識，徵詢意見或同意，亦屬重要。

聽證是要「聽」什麼？「證」什麼？

        在土地開發計畫之中，涉及核定主管機關、土地開發單位以及開發影響之民眾。其行政行為則包含土地開發計畫核定、行政處分之做成、意見陳述與表達。大法官709號解釋與739號解釋皆認為，主管機關核准計畫之程序，未規定由主管機關以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定，連同已核准之計畫書，分別送達相關權利人，不符憲法要求之正當行政程序。

        「正當法律程序」(due process of law)之理念源自於英國法的「自然正義法則」(rules of natural justice)，可歸納為二：第一是任何人不得自斷其案；第二是兩造兼聽。以美國為例，對於規則訂定（rulemaking）之設計，原則採行通知及評論程序，但法律規定須經正式聽證程序（formal hearing）始得作成，則須以聽證紀錄作成決定。另外，適用行政裁決（adjudicaion）程序者，各行政機關依法舉行聽證後，須基於聽證紀錄作成行政裁決。此是賦予當事人審訊型聽證（trial-type hearing）之權，以解決人、事、時、地、物及其動機意圖等爭議。在都市的發展而言，紐約市訂定「土地使用分區管制審議流程作業」（Uniform Land Use Review Procedure），其都市計畫行政聽證以「非正式聽證」為主，避免耗費行政人力與財力。紐約市另設公共辯護組織（NYC Public Advocate），以協調及監督機關來接受民眾之異議。公共辯護組織並得要求舉辦「正式聽證」，避免行政之失誤。

        德國於權利保障上，透過言詞辯論與證據、證人的提出並進行交互詰問，調查證據並發現事實。聽證程序證人有陳述證言之義務、鑑定人有為鑑定之義務。行政機關必須斟酌全部程序之結果做成行政決定。在計畫確定程序部分，擬訂計畫機關、其他機關、權利受影響之人、提出異議之人，得針對計畫進行討論、溝通。藉由程序之參與集思廣益，確保計畫內容合理妥善。

        我國行政程序法聽證程序係採公開且具言詞辯論之程序。行政程序法專節在於集思廣益，杜絕專斷，增加人民參與行政決策之機會。行政程序法中有關規定之聽證行政行為有：行政處分、法規命令以及行政程序法§164規定，行政計畫有關一定地區之土地特定利用或重大公共設施之設置，涉及多數不同利益之人及多數不同行政機關權限者，確定其計畫之裁決應經公開及聽證程序，並得有集中事權之效果。

土地開發或利用計畫下的聽證程序與議題

        在土地開發或利用計畫部分，首先要確定的是該聽證之定性。其究竟是正式程序的聽證抑或是非正式程序之聽證。例如，公辦與自辦都市更新或是重劃之聽證，是否屬作成核定計畫行政處分之正當法律程序的一環，或是為了廣納意見，以確認土地利用計畫是否合宜之程序？再者，聽證主辦單位究竟是計畫核定機關還是土地開發利用計畫提出之機關。而聽證當事人亦屬重要。是否所有的土地權利關係人皆為聽證當事人？例如，於自辦重劃之情形，開發商又扮演何種角色？其聽證之地位為何？是重劃會（地主）的地位還是開發業者身分？此皆為重要問題。再者、，聽證議可以討論的議題與範圍為何？聽證若是以爭議問題為主，則都市更新的權利變換、土地重劃的共同負擔、分配設計、估價等、區段徵收的抵價地計算與分配等應為聽證之議題。但是，造成地主負擔的公共設施種類、面積、位置等是否可以討論？又都市計畫對於細部計畫之分區管制、建築強度、使用限制、公共設施之位置等可否作為議題？最後，則是聽證後效力。已經通過都市計畫案後之都市更新、土地徵收、市地重劃，會否因聽證而廢止或撤銷徵收或重劃計畫？已經通過的都市計畫會如何繼續？是否會修正檢討？

結論

        聽證是行政機關之「聽」與「證」。每一種土地開發或利用，其聽證的種類應該更明確的界定。對於行政處分下陳述意見性質之聽證，政府或委員應該仔細思辨，並且逐一確認內容。若是行政處分性質之聽證，其聽證應保障當事人陳述意見之機會。聽證必須做成聽證記錄。聽證後，聽證記錄應提送計畫審議委員會。計畫審議之委員必須每個個案以及爭議都要進行實質之討論、協調、溝通並確認，而非形式性的通過而已，以符憲法對於正當程序之保障。