臺北市整體開發的過去、現在與未來

臺北市整體開發的過去、現在與未來
發表時間 2019/07/10 12:03
閱讀人數 454
作者 韋彰武老師(前臺北市政府地政局土地開發總隊總隊長)、李介中(臺北市政府地政局土地開發總隊)整理

整體開發的概念

整體開發是指將一定範圍內土地重新規劃整理,配合都市發展政策,設置相當公共設施,改善市民生活品質,而政府以取得的可建築土地來回收開發成本,使公私互蒙其利,其常見方式有區段徵收及市地重劃(如圖1)。

圖1、整體開發概念(區段徵收、市地重劃)示意圖

整體開發的目的是追求公平及增加全體效益,但公平不應僅是齊頭式平等,更應為立足點的平等。如早期土地若被劃定為道路用地,僅能拿取補償費,但如被劃定為商業用地或住宅區,卻能坐享增值,一線之隔卻天差地遠。以區段徵收及市地重劃等整體開發方式辦理,則是讓開發區內的所有權人都一起分擔公共設施、一起享受開發利益,趨近真正的公平正義。
另外,如何使開發效率極大化是整體開發另一重要的課題。少數人利益受到減損,但能增進全體的效益,即為有效率。如:整體開發可能會影響到少數人的居住權、遷徙自由,但開發後能提升環境品質、增加產業產值、帶動區域發展…...等,增添社會整體的效益,即達成整體開發之效率。

 

過去的困難與突破

臺北市辦理的整體開發案例並非一帆風順,其遭遇之困難與解決方法,整理重點如下:

一、日據時期重劃案地籍疑義之處理

日據時期,臺北市重劃案件多位於中山區一帶,惟當時僅完成換地計畫(規劃)與通知,地價找補、地籍變更登記等作業尚未進行,直到光復後的60年代始陸續完成後續作業,但由於年代差距及日據時期採用度量衡單位與公制不同,導致建築線位置一直有所爭議,每當該地有建案就需重新釐清地籍;後來與本府都發局研商解決方法,採以都市計畫寬度為主,如建物與既有地籍線與都市計畫寬度不一致,則依現地為準,減少對民眾的影響。

二、領回抵價地制度之演變

原本區段徵收是以現金補償為原則,但為能使土地所有權人共享開發成果,而設計抵價地的制度。然而過往的制度是先發給現金,再賦予土地所有權人有優先買回的權利,但面對大面積的區段徵收案,政府前期資金需求甚鉅,難以籌措。現經過修法後,雖仍以發給現金補償為原則,但土地所有權人可選擇申請以徵收後可供建築之土地折算抵付,共享未來開發利益,也因此提高了參與開發的意願。

三、抵價地計算基準由面積主義到地價主義

 區段徵收之抵價地,在平均地權條例及土地徵收條例未明文規定以地價或面積為計算依據前,全國相關案例作法都以面積為計算基準,且為公平起見,常於每個街廓都留設抵價地,但此種作法,使得土地位置零散、不利於使用,致土地所有權人常有所不滿。為解決此種情形,臺北市建議改以地價權值做基準,經向內政部請示後,內政部不僅認為未逾越法令,甚至納入後續施行細則的修法內容,此改變是臺北市經驗對全國法令的貢獻。

四、避免開發區內地價比值差距懸殊

民眾可領回的區段徵收抵價地面積依權利價值的比值來計算,而非僅依土地面積大小而論,故同一區段徵收區內,若地價差異過大,可能造成領回抵價地面積的不公,甚至配回部分超過原有面積的情形。如表一所示,甲持有之土地面積僅乙的4分之1,但因地價差距懸殊,致權利價值計算後,可領回抵價地面積與乙相同,如甲持有土地之原地價更高,則甲可領回之抵價地甚至會比原有面積更多,故勘選區段徵收範圍時,應留意區內地價差異,勿將差距懸殊者規劃成同一案,以免造成以小搏大的不公問題。

表1、地價比值懸殊造成領回抵價地面積問題

五、安置住宅之演變

早期區段徵收採區外安置,將拆遷戶安置於本府所興建之國民住宅為主,但受限於國民住宅條例等相關法規之規定,僅少部分符合國宅資格條件者可獲得安置,無法滿足區內拆遷戶需求。嗣因國民住宅條例廢止,故臺北市配合修正作法,改為區內安置,於區內劃設專案國(住)宅用地,興建專案國(住)宅,放寬申請資格,並提升居住品質。至今又進化為專案住宅,相關安置資格及條件均以法制化的安置計畫,明文規範,降低爭議。

 

現在的成果

臺北市目前已辦竣及辦理中的整體開發區面積達2144.6公頃,約占臺北市都市發展用地比率的16%,取得公共設施用地總面積超過800公頃,且大多屬於無償取得,不僅提升市容環境品質,也減輕政府財政壓力(如圖2)。

圖2、臺北市整體開發現況

近期臺北市辦竣的整體開發案有文山一期及南港三期市地重劃案,現正辦理中的有北投士林科技園區區段徵收案。其中文山一期市地重劃工程在開發思考上將原有樹木保存公園用地內,並配合景美溪堤岸既有櫻花林木種植櫻花樹,而且為了維護生態永續,使用透水鋪面與透水性側溝,打造前瞻、愉悅、宜居、兼顧樹木保護及生態景觀之智慧永續社區(如圖3)。

圖3、文山一期市地重劃案

南港三期市地重劃案,作為東區門戶計畫的先鋒,不僅取得了車站及文創中心用地,還擴大保留瓶蓋工廠的歷史建物、縫合開發區內外的公共設施,讓道路、維生管線銜接順暢,更納入環保永續智慧生態的思維,在新闢公園中設置直飲台、節能減碳的LED燈、透水性鋪面人行步道、保水量17.3噸的滲透性側溝、綠色交通Youbike站等設施,做為臺北市智慧生態示範區,為南港居民打造更美好的家園,朝宜居城市的目標大步邁進(如圖4)。

圖4、南港三期市地重劃案

北投士林科技園區區段徵收案,係為串連內湖科技園區及南港軟體工業園區等產業軸帶,打造本市高科技產業創新走廊,除區內引進智慧生態的作法外,辦理過程中採先建後遷,降低開發對拆遷戶的衝擊。整體開發要能順利完成,溝通協調是個關鍵,北投士林科技園區案就是當中的典範,地政局土地開發總隊訂立「小蜜蜂計畫」,以「敲開民眾的大門來直通民眾的心門」的精神,不停與民眾溝通,減少開發過程的不實訊息、提高民眾與政府間的互信,讓整個開發案順利推展,小蜜蜂計畫更榮獲政府服務品質獎的肯定。

 

圖4、北投士林科技園區區段徵收案

 

未來的課題與展望

整體開發還有很多進步的空間,如因違建滋生、安置人數及費用的增加等問題影響,未來的拆遷安置將會更加困難;另外臺北市屬於發展成熟的都市,市區內已無大面積平坦土地可供開發利用,尋找新的整體開發區亦是困難重重,且都市土地若開發殆盡,未來都市成長發展、策略性需求又該如何處理?而文資審議、老樹保留等亦深化臺北市辦理整體開發業務的難度。
除了上述問題外,如何與都市計畫緊密搭配,營造更好的宜居城市也是未來要特別注意的課題,以內湖區的經驗來說,該地可謂臺北市整體開發案數量最多的地區,但早期都市規劃對於交通成長的估算不足,以致於現在內湖科學園區的交通窘境。整體開發是臺北市發展的一大利器,但上述課題還需要大家深入的思考。

 

更多詳細資料,請參考臺北市政府地政局官方網站地政講堂系列專區

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