細說臺灣土地徵收之前世今生-以歐洲國家經驗為鏡

細說臺灣土地徵收之前世今生-以歐洲國家經驗為鏡
發表時間 2015/09/09 17:00
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作者 國立政治大學戴助理教授秀雄

從根本開始

        甚麼是徵收?徵收是個憲法上基本權利問題,徵收問題其一是法理本身問題,其二是法規制定與法理或解釋上有落差。土地法及土地徵收條例的徵收,是狹義的徵收,一旦送進行政法院或釋憲機關就有不一樣解釋。徵收基本概念為基於公用、公益之原因,剝奪民間私人不動產財產權,提供國家機器使用,再由國家所分派要用到的機關來使用。現代憲法的機能就是控制公權力的運用,私人之間原則上不能運用徵收。徵收原則上只直接涉及財產權,不直接涉及生命、人格與自由權。徵收的概念不限制在不動產上,而是任何生存相關的資產全部在保謢的範疇內。

徵收的運作環境

        徵收的運作必須存在私財產權利可供國家機器剝奪與取得,徵收預設的前提是自由經濟的財產制,必須存在法治主義與私財產權保障才有討論徵收之意義,因此徵收應符合一定的代價、條件。徵收的特徵是「國家機器強制力作為徵收後盾」,說明國家機器在徵收的角色。徵收是貫徹國家意志用,正當性高,所以徵收權力必須具備可控制性。徵收的運作必須由法制規範,徵收法理制約徵收法制,問題著眼點在於徵收法規制定得合不合徵收法理。土地徵收條例不等於徵收法理,如法律制定有問題,沒有正當性是害執法的公務員。現代法治國家下法規的功能是雙面向的,不僅保謢百姓也保護公務員。

歷史觀點下的徵收

        早期產權的概念是集體的,沒有所有權只有使用權,羅馬時代對現世最大的貢獻與影響之一,為所有權概念的產生。羅馬的私有單一所有權與民事秩序的基礎理念使徵收自始具有類似強制買賣之性質。因此,歐洲自2000年前左右就有徵收紀錄,現代的徵收原理與歐洲有直接的關連。中古時期的歐洲日耳曼地區原為部落總有制,在封建體制下產權依政治及權力結構分配,屬分離所有權制,與羅馬時代單一所有權截然不同。文藝復興後期,隨著城市發展及城市自治,發生復古羅馬時代單一財產權制之情形,使產權重新自由化及單一化,以保障權益。

        至於在財產權保障問題上有法律保留適用的觀念,可回溯700年前的大憲章。十字軍東征後,英國貴族要求國王簽署大憲章,自此以後,國王要和貴族課稅、徵兵的時候,要先立法通過,於焉產生之大憲章因此是法律保留的先驅。大憲章到大革命經過400年,是人權觀念發展的關鍵期,而大革命的貢獻為古典徵收概念的成形。美國憲法第五增修條款以及法國人權宣言完成後,確立私財產權地位,促使「無補償無徵收」連結條款的誕生,以及徵收必須有公益性、必要性、必須是最後手段等合法要件,徵收法理的基礎架構與徵收合法性要件因而得以確立。

19世紀中葉到20世紀前半-現代徵收

        1850年代為工業革命高峰期,資本主義吸引大量人口,需要都市計畫處理如住宅、衛生等相關問題。法國發展出區段徵收,原為都市更新而做。早期區段徵收不是用抵價地,主要是發放補償金,徵收不僅徵收公共設施使用的範圍,而及於整個特定地區,以包裹式徵收可能使用的區域。該制度至20世紀初就消失。德國現在不存在區段徵收而僅有個案徵收,此與財政負擔及個人財產權保障觀念發展有關,以德國現行相關法制而言,主要建立多種可運用土地取得工具,並鼓勵以私法交易的方式進行土地取得。

        現代徵收概念的呈現出對於古典徵收的多重擴張,從公用徵收到公益徵收(目的擴張)、私用性存續保障的確立 (徵收標的擴大)、特別犧牲與嚴重性理論出現(徵收態樣的擴張)。在二十世紀後,可以在徵收觀念裡將私財產權的社會義務當成一條線,當公權力對於私財產權的干預嚴重到各該私財產權所承受社會義務被超過,就衍生補償義務。最典型的例子就如釋字第400號說明既成道路、釋字第440號說明的公用地役關係。

        從連結條款來看,徵收與補償在臺灣是二件事,也是兩個不同的行政處分 -內政部核定徵收和補償處分是分別存在。德日實務上在為徵收處分時就告知補償額度,無單獨的補償處分。未依限補償導致徵收失效顯示補償作為徵收繼續有效之條件(解除條件)。然而,沒有合法發動的有效的徵收,無法產生補償債權。因此,邏輯上無法以”有補償”逆向地合法化原本合法性有瑕疵的徵收,何況補償是用來創造被徵收私財產權的替代品(代位物),用在保障被徵收私財產權無間斷地受到保障,也因此,徵收法制的制度邏輯為保障個人對於的資產的維持,所以一定要先給補償才能剝奪各該私財產權,在這點上面,土地徵收條例應該算是忠實反映。

現代意義的徵收

        整體而言,現代意義的徵收,是廣泛地指涉合法剝奪私財產權私有或私用上之權利,以供國家機器之特定利用。這種對於私有或私用狀態的破壞,必須轉換成相對應之價值做為補償。現在各級法院已經開始在處理私財產權使用價值的補償問題,舉例而言:自來水公司管路通過地下是否應付租金、或者公用地役問題。而不論在台灣依照釋字第400號以來意見,將特別犧牲與徵收當成平行存在之不同法理,其實在憲法意義下,的徵收的觀念特別犧牲概念可謂幾乎並無二致,而二者都導向國家機器的補償義務。

徵收合法性要件的調整

        徵收合法性要件彰顯徵收法理及用以限制徵收的功能,而從前面提到徵收發動與補償間的前後架構邏輯,如前面已經簡單提到徵收合法要件必須區分為發動要件與解除條件。發動要件包含公益性、比例原則、法律保留。解除條件包含補償與徵收目的。徵收先合法發動,產生補償債務,未發放補償費將成就解除條件。至於徵收後目的不繼續存在之情形,自然產生國家機器必須廢止徵收的義務問題。

徵收之公益性如何判斷?

        都市計畫附隨性徵收,公益性、必要性大體上可以經都市計畫取得肯定,但目前已有一連串的行政法院判決,否認都市計畫對於計畫附隨性徵收可百分百提供公益性及必要性,因此,縱使是都市計畫附隨性徵收,其實施仍應依照隨個案判斷其具體公益性與必要性。嚴格來說,都市計畫內容本來就有公益性,只是多和少。因此,都市計畫附隨性徵收的問題的,尤其是採取區段徵收與公共設施用地徵收的情形,其根源仍決定性地在於都市計畫內容的合理性,而在這上面,臺灣都市計畫的權力是無所控制,公用徵收的未來戰場應在都市計畫。 至於抵價地式區段徵收是否違憲的問題,其實目前仍有爭議?在個案事務上公益及私益的區分並不絕對,無法明確區分。所以問題不在於徵收個案是否具有公益性,而是甚麼樣程度的公益性可以有效支持一個徵收案。基本原則其實以德國法來說相對簡單,也就是抽象性公益(例如總體經濟上之利益)不可當作徵收原因。德國曾經發生一個釋憲案(Boxberg Urteil),涉及Benz企圖以土地重劃設置F1賽車跑道重劃案,主張對於地方觀光之貢獻曾,被聯邦憲法法院認定判決不具公益性。如此來看,連重劃都要談具體公益性,更何況徵收呢?總結來說,徵收是必要之惡,因而需要有效而合理的控制。就此言之,由徵收的上游,無論開發計畫、都市計畫本身就要注意做到侵害最小等比例原則之要求。也因此,機關(代表國家機器)不可以財務上有比較低的負擔做,作為區段徵收必要性的緩和或鬆動理由。而徵收的司法審查,雖然司法機關應原則上尊重行政機關的判斷,但在徵收之情形,司法機關可就徵收作完全的合法性、合目的性審查。

土徵條例下的徵收

        土徵條例中的徵收與徵用分別對應私有與私用的破壞與取得。無論普通徵收與徵用都屬於極狹義的徵收,大體上在實體法面向尚符合徵收法理,但在臺灣常被質疑程序正義的問題,例如協議價購或是應否辦理聽證等。就行政實務來說,在徵收事務上建議主管辦機關辦理聽證或其他較高強度的民眾參與程序,因為只要如果行政機關就民眾質疑的問題提出專業判斷之答覆,司法機關基於對行政專業判斷大多會予以尊重,反而對於徵收案的執行更具安定效果。所以,辦理民眾參與,布建得進然都是行政作業的麻煩,反而可能將使民眾、行政機關雙面獲利;,民眾不會質疑行政黑箱、圖利,行政機關亦受到保護,使機關在行政訴訟勝訴率提高。

徵用與公用地役

        他有公物構成公用地役,公用地役符合特別犧牲,而特別犧牲之形成應於法有據。自釋字第440號以降,特別犧牲理論在台灣的理論發展已實質融合特別犧牲與嚴重性理論,但在結果面來看,特別犧牲的產生必須合法則較少明確提及,進而必須思考既然沒有無補償的特別犧牲,究竟台灣大量公用地役或他種構成特別犧牲情形如何處理,最起碼這些情形到底是否合法,又如何補償,在在都是問題。也因此,也必須意識到,浮濫的公用地役現象,等於實質架空徵用制度。

抵價地式區段徵收

        至於抵價地式區段徵收有高度違憲嫌疑,對於徵收公益性與比例原則要求存在過度放鬆,同時。實質造成國家機器對於私權間重分配歷程的公權力介入。由於抵價地式區段徵收確實發生對於私財產權的剝奪,應該實質還是符合徵收的特徵,至於配發抵價地在這種架構下仍然只是種用以補償徵收的方法,從前述徵收法理邏輯來看,實無法以有配發土地或配發土地權利價值高就得以合法化徵收的發動。更進一步來看,不領抵價地者所領取補償金的計算基準是徵收當期地價,與領取抵價地依改算過權利價值為準,截然不同,似違反憲法第7條平等原則。換言之,如果把抵價地式區段徵收它當成聯合開發,領補償金者的土地對整體開發仍有貢獻,為何受補償基準會不同,亦有解釋上的困難。都市計畫領域專家以區段徵收作為建設前提的既有觀概念,現已被挑戰。

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