租的起、買的起的住宅-德國柏林的住宅政策及合作住宅(Cohousing)

租的起、買的起的住宅-德國柏林的住宅政策及合作住宅(Cohousing)
發表時間 2018/12/10 11:06
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作者 傅小芝

  「居住是基本人權,也是政府的責任。年輕人買不起房子,至少要住得起,而且要住得安全有品質。」~臺北市長柯文哲如是說。

  居住是各國政府都重視的挑戰,故合作住宅是歐洲諸多國家重要的住宅供給,德國更是推動合作住宅最具代表性的國家。合作住宅的興建打破開發商對住宅供給市場的壟斷,德國政府長期以來即給予合作住宅諸多政策支持,除公私協力推動多元可負擔出租住宅及給予租屋者租金補貼外,並協助低利融資、提供合理價格土地、房地產相關稅賦優惠等措施,造就德國能長期維持住宅市場的穩定。

圖1.德國公私部門簡介住宅政策及合作住宅案例

以租代買的柏林市

  柏林是一個獨特的租戶城市,85%的居民租房,僅有15%是自有住宅,與臺北約85%的高自有住宅比率,15%的出租住宅恰好相反(圖2)。也因此,租賃的法律是重要的部分,包含租賃、稅收、分區法律及營建的規章皆由聯邦立法;邦的部分則是包含社會住宅的補助,一些規範性的政策及有選擇性的租金制定。

圖2.柏林住宅市場的權屬結構

  柏林市政府住宅政策目標(1)維持可負擔租金。(2)提供足夠的生活空間。(3)維持個別社區多樣性和特色。(4)以獨特的「柏林混合」,使不同收入水準、社會和文化背景的人可共同生活。為達成上述的政策目標,柏林政府從量、價及質三方面採取相關措施(如表1)。

(一)量-政策引導提供適量住宅

1.規劃每年新增住宅數:預計到2030年需增加19萬4,000的住宅單位。

2.開發新城區:至2017年1月止,開發11個新城區,每個新城區規劃興建500至6,000個住宅單位,共計約38,000個單位。

3.市營住宅公司增加所有之出租住宅存量:到2026年需將出租住宅存量增加至400,000個單位(新建和收購)。

4.挪用住宅禁令:規定住宅必須實際用於生活,禁止用作度假公寓,辦公室甚至空置和拆遷。住宅空置超過3個月,需要許可證,違反規定可能會被罰款。

5.營建專責機構:市營住宅公司負責興建住宅,柏林市府住宅協調辦公室負責進行協調及協商工作,加速住宅建設進行。

6.稅賦:

a.自有自用住宅不需要繳納不動產稅,只需繳納宅基地土地稅。

b.自有房屋出租除按評估價值課1%~1.5%不動產稅外,租金收入要繳納個人25%資本利得稅。

(二)價-控制合理負擔的住宅

1.公部門:

(1)市營住宅公司興建的住宅,50%要作社會住宅,租金每平方公尺為6.5歐元;另25%住宅的租金每平方公尺10歐元,租金不能隨意漲價。

(2)租金管控的社會住宅,補貼戶數每年5,000套公寓,每戶補助91,000歐元。受補貼者,30%住宅需受租金管控,每平方米6.5歐元至8歐元,漲幅每2年每平方米增0.2歐元,管控期限30年。

(3)學生優惠住宿公寓:市營住宅公司與學生組織Studentenwerk Berlin和其他學生代表合作,提供優惠的學生住宿公寓。

(4)出版租房市場租金指數:柏林市府每2年會出版租房市場租金指數,作為指導租金參考。

(5)限制租金漲幅:

a.新租約租金不得高於同地區平均租金價格10%。出租期內,上漲幅度1年內不得超過10%,3年內不得超過15%。

b.租金價格調漲高於當地可比租金20%(某些情況下為50%),房東將受罰款。

(6)住宅補貼:社會住宅租戶收入30%以上用於租金,或能源特性較差的住宅,需以租金25%負擔費用,將獲得租金補貼。但不得超過適當居住面積總月租(淨租金及所有附屬成本)的一半。

2.私部門:合作住宅(Co-housing)

縮小個人使用空間,增加分享公共空間,降低個別消費,並以低價、低耗能、標準化的結構與材料,達到可負擔且節能的住宅。居民透過自主管理或組織社區協會,減少因委外物業經營所需付出的固定費用成本。

(三)質-因人因地且具多元的設計

1.市有土地讓售,需以有關可負擔住宅及社會和文化等具說服力的概念、對都市的建築品質及對生態環境的影響為考量。

2.民眾參與:為與市民共享城市建設成果,柏林新的建案規劃,需納入利害關係人參與程序。

3.房型多樣化:因應高齡少子化及單身人口增加的家庭結構,房型設計多樣化,以適應跨世代混居及照護社區化。

4.支持社區社會、人口和文化融合:教導新移民學習新技能,以便融入社會,並贊助鄰里活動,使社區居民活絡情感。

表1.德國柏林住宅政策策略方案彙整表

合作住宅為何能打破開發商壟斷

  合作住宅的興建被認為可打破開發商對住宅供給市場的壟斷,也是穩定德國住宅市場的重要因素。然而是什麼樣的特性,讓合作住宅可打破開發商的壟斷?  

  合作住宅(Co-housing)是基於共同合作、分享及民主管理的一種社區(圖3)。透過成員共同出資、共同參與興建、共同營運管理、決策,打造出符合成員需求的住宅與社區生活。組成的成員因多具共同理念價值,故可產出高度的合作效益。本次行程參訪柏林當地的合作住宅,其組織的構成有以住宅合作社為之者(Spreefeld合作住宅),有具所有權形態者(R50),亦有以出租住宅公益型企業形式組成者(Mietshäuser Syndikat)及結合社福機構性質者(Sudwest-Sonne Hospice,綜整這些合作住宅,可歸納出以下的特性。

圖3.柏林多樣化的合作住宅

(一)合作、共享、自治、共生

合作住宅的組成,以「合作」及「共享」為核心,在此基礎上成員共同出資或持股;共同參與住宅的興建與空間型態規劃;並以集體決策的民主機制,參與社區事務的規範。此外,社區居民或透過自主管理,或組織社區協會,共同維持社區居住品質,此種自主治理的方式,不僅可減少因委外物業經營所需付出的固定費用成本,也加深社區意識的凝聚。

(二)「住」的住宅

住宅之所以商品化,是因建商的投資成本需要獲得利潤,故投資成本越高,房價就越貴。合作住宅,興建目的即是為供住戶居住需求,無需至市場上競價,自無需考量利潤。是以,住宅興建時可利用低價、標準化的結構與材料,降低興建及營運成本,達到可負擔且節能的住宅(圖4)。

圖4. 低耗能及標準化的結構與材料降低興建及營運成本

(三)經濟、生態、社會永續

合作住宅的設計是結合私人住宅及共享空間。個別使用面積縮小,分享公共空間增加,除提高了可負擔性,並因個人消費的減少,有利於生態及環境的維護。此外,住宅的設計強調低耗能,在節能與能源依賴上,對生態及環境更友善。另柏林現有50%以上單身的獨居者,不論是現在或未來年老的時候,可以藉由社區中更多的朋友或鄰居相互協力,使這些高齡的獨居者可以留在這裏(圖5)。

圖5. 縮小個別使用面積、增加分享公共空間、減少個人消費,提高可負擔性及友善生態環境

(四)跨世代居住

高齡少子化為現今社會普遍趨勢,家庭結構的改變(夫妻沒有子女或單親家庭者),非親屬間的扶助更顯重要。當年幼子女無法與父母同住,或年長者之子女無法照顧他們父母或單身的年長者,即可透過此種居住方式,讓其他同住的家庭來協助他們,使照護社區化。有些退休人員,因為知識較高,在跨世代混居的社區中,可以擔任觸媒,藉由鄰里中心與週邊發生良好的互動,對社會提供回饋(圖6)。

圖6.跨世代居住解決高齡少子化社會照護的問題

(資料來源:STATTBAU簡報資料)

(五)政府政策保護及給予補貼

德國政府在1950年代與1970年代分別頒佈及修定住宅建設法,目的在於使合作住宅的興建與政策性保護能夠更趨完善,以落實人民居住的權益。而政府以公開遴選的方式,讓市民提出具社會和文化等具說服力概念的開發案,以爭取市府釋放的公有土地,非但可為合作住宅提供最關鍵的土地資源,並責成合作住宅發揮社會正向的效益。此外,政府尚有給予如所得稅、財產稅、交易稅等財稅上的優惠。

(六)融資優惠的支持

民間合作金融體系,由住宅合作社設立社員的合作銀行或國民銀行提供社區居民儲蓄、貸款金融服務。政府則給予住宅合作社長期的低息貸款,貸款利率1%~4%,償還期則長達30~40年,並可延長期限。融資優惠部分,由政府擔任住宅合作社向銀行貸款時的保證人,以提升住宅合作社通過融資的條件及降低銀行擔負的倒債風險。

借鏡柏林展望未來

  德國柏林面對提供市民可負擔出租住宅的議題,從量、價、質三面向,公私協力推行多元方案措施,使得其房價租金得以長期處於穩定的狀態。借鏡柏林,臺北市面對高房價的議題,建議未來在量(政策引導提供適量住宅)的部分,應從提高私有閒置違規空屋的持有成本,促進閒置空屋釋出;市有非公用土地以設定地上權方式,徵求民間投資興建地上權住宅等多元方式增加可負擔住宅。在價(控制合理負擔的住宅)的部分,可鼓勵協助民間協力造屋推動合作共同住宅;提供全面、即時、正確、透明的房市資訊及規劃建立合理房價租金指標,便利民眾依自己的需求查詢參考。質(因人因地且具多元的設計)的部分,多樣公宅房型規劃,以因應現時跨世代居住需求;推廣媒合多元青銀共居,藉由營造共好共融的生活,同時解決青年居住及老人照護的問題。

 

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