打造韌性城市—荷蘭奈梅亨還地於河計畫

打造韌性城市—荷蘭奈梅亨還地於河計畫
發表時間 2017/10/18 10:24
閱讀人數 739
作者 黃雅惠

轉念・轉變:還地於河

        荷蘭的水利工程舉世聞名,曾有「上帝造人、荷蘭人造陸」的說法,從13世紀以來,荷蘭不斷地以提高堤防、水壩的方式防堵水患,但隨著氣候變遷,導致氣溫增加與海平面上升,1993年及1995年間荷蘭遭遇嚴重洪水,堤防幾乎潰堤,造成20萬人必須遷離家園,因此治水的觀念由「與水爭地」改為「與水共生」,並於2006年經國會同意,制訂還地於河(Room for the River)計畫,在全國34個地區推展各式工程(如圖1),總工程預算高達24億歐元。


        奈梅亨—位於荷蘭東部、鄰近德國邊陲,沿著歐洲第一大河萊茵河的分支瓦爾河(River Waal)而建,是荷蘭歷史最悠久的城市,也是國家計畫「還地於河」之一環。該城市進行大規模的洪泛控制計畫,將部分堤防向堤內(指堤防之臨陸面,即堤後)移置300公尺,創造更為廣闊的氾濫平原(如圖2)。還地於河計畫概念是與水共生、擁抱自然,整合城市與河流系統,進行水文水理分析,整體策略除考量水的安全性之外,還包括空間品質、歷史因素及原住戶的權益。此外,打造河濱公園作為公共休閒空間,另建造新的橋梁連接新河道2側,並提供自行車、居民休憩使用,其治水方案獲得紐約大獎的肯定。


調適策略:多層次防洪方法

        當城市發生強降雨超出現有排水系統容受力、抽水機調度失靈或河道狹窄瓶頸時,常導致市區淹水,對城市發展造成威脅,所以如何讓城市的基礎設施、土地及建築物更有韌性足以調適洪災,減緩淹水強度並有能力將受災的影響降低變得重要,因此荷蘭發展出一套調適策略—多層次防災方法(如圖3):

(一)預防洪災發生—預防

荷蘭是低於海平面的國家,因此需要興築堤防來保護國土。對於河流也要有相同的觀念,要如何預防河流氾濫的問題。

(二)發生洪水要如何降低傷害—永續的空間規劃

人們為預防災害發生可以決定採取相關措施,然一旦災害發生的結果卻是未知的,因此都市規劃時要先分析哪個部分是我們主要的保護目標,例如洪水發生時建築物是否仍安全堅固?發電是否能正常?傷患是否能正常就醫?醫院電力是否供應安全無虞?故於規劃時須將一定程度的預防措施納入,以降低傷害,讓市民可以正常生活。其他可減少災害的預防措施包含加高發電廠高程至1~1.5公尺或水面上興建漂浮屋(如圖4)。

(三)當系統失靈時的處置方式—危機管理

建立緊急應變的系統及因應措施,減少災害帶來的傷亡。

意見整合:圖像化工具運用

  奈梅亨還地於河計畫,造成奈梅亨北邊的Lent地區有50戶人家必須遷移,因衝擊住戶居住權益及原歷史古蹟保存議題,故遭遇到居民強烈抗議。荷蘭政府於政策的溝通過程中,除了舉辦說明會及成立在地辦公室與居民對話外,充分運用圖像化工具,以及參與式的規劃方法,藉由圖像與地理資訊系統工具,供各利益關係團體利用。軟體中內建相關環境地理資訊、工程規劃設計手法、以及與該手法相對應的數據設定,並可推估該規劃方案可能帶來的結果與影響,讓相關利益團體與居民易於了解及深入參與討論,有助於建立共識(如圖5)。此案政府花了將近10年時間進行溝通,藉由透明開放、誠實的態度建立民眾信賴,讓整個計畫得以順利推動。


荷蘭經驗・北市借鏡

(一)訂定土地及建築物調適規範

因應氣候急遽變遷,都市的調適策略日顯重要,因此建議本市於新區開發,如北投士林科技園區及社子島地區,可思考如何透過地區重新規劃、民眾參與及工程方式相互配合,而使其成為一個可因應洪氾、具調適能力的韌性地區,並於都市規劃及建築管理方面,制定相應的土地及建築物調適規範,以引導後續建築、規劃朝向韌性城市發展。


(二)將參與式規劃與圖像化工具應用於整合民眾意見方式

目前本市針對都市規劃或大型開發案,如社子島擬辦區段徵收及公辦都市更新案,亦舉辦多場說明會,並設立相關的駐點工作站與地方長期溝通;建議未來可參考荷蘭奈梅亨政府在「還地於河」案例,加強建立與民眾共通的溝通語言,例如防洪計畫相關水理分析圖像說明、相關計畫簡易的構想圖、輔助系統工具解釋本府的想法,或將民眾的想法轉譯成計畫,使本府、民間及參與企業能達到有效溝通。

(三)參考荷蘭網絡治理模式,建立理性民眾參與機制

我國社會許多空間規劃的衝突中,居民或利益團體對政府提案的不滿經常只停留在批鬥式的抗議,建議市府未來針對重大政策性議題,可強化理性對話的環境及平台,無論是透過虛擬網路平台或真實面對面的社區工作坊等,培養民眾積極參與態度,有效轉化為更具體、有建設性的意見,意即培養民眾參與討論地區規劃的能力,初期協助民眾將個人想法轉譯成計畫,進而逐漸培養理性參與制度,長期希望能有效達到協力治理模式,作為參與式社會協力推動公共建設之基礎。

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