土地登記審查制度、異議處理與私權爭執法律問題探討

土地登記審查制度、異議處理與私權爭執法律問題探討
發表時間 2022/03/21 14:19
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作者 國立臺北大學不動產與城鄉環境學系 陳明燦教授(陳冠宇整理)

前言

就我國現行不動產登記之法制而言,由於其係以價值不菲之(人民)「不動產」作為登記之權利客體,從而受理申請登記之機關不僅須依相關法規(如土地登記規則)進行審查與登記(公權力之展現),且於登記完畢後亦會對申請登記當事人發生物權變動之法律效力。登記機關對於此種關涉公、私法律關係之登記行政行為至為謹慎,於是對於受理申請登記案件縱使認屬合法者,於登記入簿之前仍藉由「公告」此一機制以濟其審查上之不足,則有問題者為,(例如)當土(基)地無權占有人向登記機關申請「時效取得地上權」者、而基地所有權人於公告期間內對之提出「異議」(Widerspruch)時,登記機關對於該種「私權爭執」應如何予以處理?

不動產登記之法律性質及其重要審查原則

一、不動產登記之法律性質

  按「私法自治」(Privatautonomie)為民法上之重要基本原則。故而,民事權利之取得或消滅應依當事人意思表示而發生,原則上,無須國家之協助或批准(行政介入)。但是,基於一些特殊性因素考慮,尤其來自於土地本身所具特性(如高價值性與數量固定性等)而引發交易安全之維護及交易資訊之適時揭露,於是相關法律也會要求當事人必須以特定方式而從事不動產民事活動,例如民法第758條第1項規定,依法律行為而為不動產物權變動,須經「登記」始生效力;同條第2項規定不動產物權契約應以書面方式為之,均為適例。

二、土地登記法上重要審查原則

  由於我國不動產登記制度主要係繼受德國土地登記登記制度(亦即「權利登記制」),從而,此處擬以之為例,介紹其不動產登記法上相關基本原則,俾利讀者有一基礎性瞭解,進而作為建構我國登記機關處理異議時之參考基礎。首先,必須明瞭者為,不動產登記法之性質屬於「形式物權法」(formelles Sachenrecht),其存在之必要性係取決於「實體物權法」(materielles Sachenrecht)所決定的。如前所述,就基於法律行為所為不動產物權變動,其係採登記生效要件主義,唯有通過此項主義(機制)之運作與要求,才能確保不動產物相關權利人對於交易資訊知之權利,並使不動產物權變動得以呈現清晰、明確狀態,從而進一步維護交易安全、提高交易效率。例如德國施行已久之「土地登記簿條例」(Grundbuchordnung)」,其性質乃屬不動產物權之「程序法」(Verfahrensrecht);而其所「服務」之民法(物權編)乃為物權(實體)法,例如在德國,申請原則、在(預)先登記原則與同意原則被明確規定為不動產登記法之基本原則。其原因在於:首先,「申請原則」使私法自治在登記程序中得以得到充分地體現,確保其為啟動登記程序之主要原因,並使登記機關不能超越申請範圍而從事登記之審查(審查範圍受有限制)。繼之,「在(預)先登記原則」則能使登記機關通過援引登記簿上物權記載事項之推定力,將登記簿上記載權利人推定(暫時)為有處分權之人,從而無須審查申請人在實體法上是否真實地享有處分權能。最後,「同意原則」(形式合意原則)係指經由登記程序中之合意(亦即形式合意)替代實體法上之物權合意(如經簽章之土地買賣契約書),以有效地減輕登記機關之審查負擔,進而提高登記效率。從而,旨揭三項原則可謂從不同角度實現確保了登記簿上所載內容之真實、準確與完整性。

不動產登記異議之法律性質及其救濟途徑

一、異議之法律性質

  首先,依據「法治國」(Rechtsstaat)之意旨,人民各種自由權利均受到憲法與法律之保障,於是相對地,行政機關之行使行政權乃均須受到憲法及法律之拘束而不得牴觸之,從而,行政機關應力求行政行為之合法性(如謹守法律保留原則等)及妥適性(如謹守比例原則等),以求防範於未然,若無法做到,亦應主動於事後予以糾正改善。惟若不為之,自應賦予人民有救濟之權利,此即憲法第16條所定「人民有請願、訴願及訴訟之權。」進而據以建構了「法律救濟」(Rechtsbehelf)之途徑,此即為「行政法上法律救濟」(verwaltungsrechtliche Rechtsbehelf)(簡稱為「行政法律救濟」)之意涵。倘若對比於「司法上法律救濟」(gerichtliche Rechtsbehelf )(簡稱「司法救濟」),就廣義而言,「行政法律救濟」之範圍亦包括「司法救濟」在內,只不過前者之管轄機關為行政機關(如訴願管轄);而後者為司法機關(如行政訴訟管轄)。

二、異議提出後之救濟途徑-司法法律救濟

  此處擬以不動產登記機關於不動產登記簿上(其他登記事項欄位)為「註記登記」為案例,再論述土地權利關係人不服該註記登記而提出「異議」時,其應如何為旨揭之「司法法律救濟」,所謂司法救濟,如前所述,係指人民因自己之權利受到行政機關公權力行為之侵害,依據法律規定請求「司法機關」予以審理之一種法律救濟機制,由於其皆出於法律規定(如土地法59條2項),是受理之司法機關亦須依據嚴格之訴訟程序而為具有拘束力之訴訟決定,從而亦屬「正式法律救濟」之範疇。至其種類包括行政訴訟、民事訴訟與刑事訴訟、以及法規審查三大類,茲以行政訴訟為例,依據行政訴訟法之規定,得進一步細分為:1.撤銷訴訟(請求行政法院撤銷違法之行政處分;4條1項);2.課予義務訴訟(命令行政機關為特定內容之行政處分;5條1項);3.確認訴訟(確認行政處分無效或確認特定法律關係成立或不成立;6條1項)、以及4.一般給付訴訟(命被告為或不為特定行為;8條1項)。

不動產登記異議提出及其處理方式

一、土地權利關係人之提出異議

(一)土地總登記公告期間之異議

  按土地法第59條規定:「土地權利關係人,在前條公告期間內,如有異議,得向該管直轄市或縣(市)地政機關以書面提出,並應附具證明文件(第1項)。因前項異議而生土地權利爭執時,應由該管直轄市或縣(市)地政機關予以調處,不服調處者,應於接到調處通知後十五日內,向司法機關(普通法院)訴請處理,逾期不起訴者,依原調處結果辦理之(第2項)。」又,土地登記規則第75條亦規定:「土地權利關係人於公告期間內提出異議,而生權利爭執事件者,登記機關應於公告期滿後,依土地法第五十九條第二項規定調處。」

(二)地籍清理公告期間之異議

  地籍清理條例第9條第1項規定:「土地權利關係人於前條公告期間(3個月)內,得以書面向該管登記機關提出異議,並應檢附證明文件;經該管登記機關審查屬土地權利爭執者,應移送直轄市或縣(市)主管機關調處。」

(三)時效取得地上權登記公告期間之異議

  時效取得地上權登記審查要點第14點規定:「土地所有權人或管理者得於第十三點規定之公告期間內,檢具證明文件,以書面向該管登記機關提出異議;經審查屬土地權利爭執者,應依土地法第五十九條規定,移送直轄市或縣(市)主管機關調處。」同要點第15點規定:「申請時效取得地上權登記案件於登記機關審查中或公告期間,土地所有權人或管理者提出已對申請人之占有向法院提起拆屋還地訴訟或確定判決文件聲明異議時,如登記機關審認占有申請人已符合時效取得要件,因該訴訟非涉地上權登記請求權有無之私權爭執,不能做為該時效取得地上權登記申請案件准駁之依據,仍應依有關法令規定續予審查或依職權調處;倘土地所有權人提出足以認定申請案有不合時效取得要件之文件聲明異議時,應以依法不應登記為由駁回其登記申請案件或作為調處結果。」

二、登記機關對異議之處理方式

(一)登記機關對人民「先行(特殊)救濟機制」之處理

  不動產領域涉及人民之土地財產權至鉅,且其事務具有特殊性與專業性,從而立法者乃賦予人民須先向原處分機關為不服之異議權,以請求救濟,若再不服其決定時,始得再向上級機關提起訴願與後續行政訴訟,此相較於人民所具「一般行政救濟機制」(亦即訴願與行政訴訟),本文稱之為「先行(特殊)救濟機制(途徑)」。稽其設置之理由不外為:1.不動產性質特殊且價值不菲而為人民財產權之核心事項;以及2.基於「訴訟經濟原則」考量,以減少興訟可能性(如藉由不動產糾紛調處機制之引入等,但因其屬行政機關者,是例如調處分割之結果尚不具有既判力)。

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