土地徵收制度與聽證程序實務解析

土地徵收制度與聽證程序實務解析
發表時間 2018/03/07 17:10
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作者 張助理教授鈺光

緒論

       近年來台灣各地許多土地使用或開發計畫,有侵害人民財產權與居住正義的疑慮。相關決策的程序正當性與實質合理性一一受到質疑挑戰,社會越來越期待可以透過「聽證」程序解決。

       台中中科三期、彰化中科四期、士林文林苑、苗栗大埔、桃園航空城到最近的南鐵東移計畫、高雄果菜市場強拆等全國遍地發生的土地爭議都顯示,從規劃到土地徵用過程中欠缺的程序正義,不僅傷害各項決策的正當性,也撕裂社會對於政府的不信任,導致社會紛擾與不滿。

「聽證」與「公聽會」之比較

       所謂行政聽證,有學者認為係指行政機關行使其權力以剝奪人民憲法上之權利時所採行之聽證,以符合憲法正當法律程序之要求;亦有人認為係行政權行使之前,對於行政權行使之相對人及其他利害關係人,通知其案由並給予受聽證之機會。故無論採何見解,行政聽證僅指行政機關於作成行政決定前,給予當事人就指控或不利決定,公開進行答辯或說明的機會。

      依我國行政程序法及其他法律之規定,聽證權可區分為公聽會與聽證二種,其區別之處如下:

一、性質不同

聽證為正式程序且富司法色彩,具裁決性質。而公聽會則為非正式、不具司法色彩,故僅具有諮詢性質。

二、適用範圍不同

目前僅有行政處分、法規命令及行政計畫等行政行為舉行聽證程序,而非一律全面適用於所有行政行為。

三、關係人不同

聽證係相對人為不利益處分時所為的程序,公聽會則係對申請者以外有利害關係人之意見而為者,並非考量利害關係人的利益。

四、程序嚴密不同

聽證進行的正式程序,均有明文規定。而公聽會則為一便宜性措施,未受嚴格的程序保障與限制。

五、效力不同

行政機關於作成應經聽證的行政處分時,應斟酌聽證結果,法規如有特別規定,聽證紀錄將拘束行政機關的裁量權限。反之,公聽會對行政機關並無一定的法拘束力。

現行聽證制度的運作及其所面臨之挑戰

       為貫徹公開民主之立法理念,預告聽證、聽證及陳述意見等制度,在行政機關與學者的努力下,已達正當法律程序,保障人民權益、提高行政效能等立法目標。舉辦聽證毋寧是強化行政決定之正當性基礎,可增進人民對行政之信賴,並預免事後救濟之勞費與損害之難以回復的一種極重要的事前程序。

       行政程序法雖經法務部多年來大力宣導,惟宥於若干因素,聽證程序在實務上並非普遍適用,除了法制上未完備及窒礙難行之處應重新檢討修正之外,相關配套措施之配合,亦應是聽證制度能否順利在我國實務上推展運用之重要關鍵,析言之:

一、機關心態之調整

行政權長期對人民自居上對下之立場,加上行政機關多一事不如少一事之主觀心態,故多不願舉行聽證,法規範之繁雜與對聽證制度的陌生亦為原因之一,但聽證制度是人民參與行政程序的機會與權利,應積極改變與調整。

二、法治觀念之落實

行政程序法有關程序保障之概念尚未普及與落實,如連行政機關本身都不清楚「聽證」及「公聽會」等法律名詞之意涵,遑論一般民眾如何能透過正確行使程序上權利以保障其權益?故國家應對人民負起法治教育之責,廣加宣導,以落實良法美意。

三、聽證人才之培育

聽證主持人必須具備專業性及獨立性,其得行使之法定職權與在聽證會中之地位,相當於審判庭中之審判長,故此類人才之養成與培育實刻不容緩。目前礙於國內聽證程序之施行與運用尚在起步階段,於各機關內遴選適當人員實施聽證主持人培育養成計畫,不失為短期解決之道。

四、場地設備之建構

行政機關礙於預算編制等人力、物力上之限制,實務上尚難有專業聽證場地之設置,適當選擇聽證場所並妥善使用相關設備(如視訊器材、電子錄音、錄影等儀器),應可大幅增進聽證程序之效率,硬體設備之改進與建構,亦是值得努力的方向。

結論

       聽證是行政機關之「聽」與「證」,其目的包含積極面與消極面,分別為促進參與及防止行政機關專斷,而面對徵收計畫或都市計畫的形成,不同的需求及目的,應舉辦不同類型之聽證,惟聽證在我國仍為相對陌生的制度,有關上開四個方向:機關心態的調整、法治觀念之落實、聽證人才之培育、場地設備之建構,雖然對完善聽證有重要的作用,但是缺乏拘束效力的聽證結果,何時能真正落實「實質參與」的聽證制度,實為現階段應努力的方向。

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