參與式預算規劃方向再思考

參與式預算規劃方向再思考
發表時間 2015/11/12 15:00
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作者 國立中山大學社會學系副教授 萬毓澤

「參與式預算」晚近已在都市治理、發展研究、民主理論等領域中成為熱門關鍵字,其發源地是巴西南大河州(Rio Grande do Sul)的首府愉港(Porto Alegre)。巴西工人黨(Partido dos Trabalhadores)1988年在愉港取得執政權,1989年起在該地推動參與式預算,以結合直接民主與間接民主的方式,由下而上匯集公民意見,讓公民及其代表參與預算的排序、編制和監督,不僅逐步將資源轉移至原先較不受政府重視的公共服務,還促進了公民社會的蓬勃發展。1996年的聯合國人居會議(United Nations Habitat Conference)將愉港的參與式預算選為全世界都市治理的「最佳實踐」之一,也從此成為都市治理的典範。

                

    巴西愉港是第一個出現參與式預算的城市

    (圖片引用自:http://twstreetcorner.org/2013/06/17/wanyuze/)

參與式預算:從國際到臺灣

       二十年來,參與式預算逐漸從拉美擴散到歐洲、北美、非洲與亞洲,全世界已累積超過一千五百個案例。相較下,台灣起步得比較晚,要到2014年底,才由當時競選台北市長的柯文哲及連勝文列為政見。今年起,參與式預算的理念逐漸發酵。台北、新北、台中、高雄等市政府都相繼將其列為未來施政重點。台北市主要交由公民參與委員會、民政局規劃;新北市的經發局、勞工局等局處也正在推動,亦有市議員提供一部份工程建議款,在新店區達觀里完成了參與式預算的試點;台中則由都發局主導,以參與式預算的方式推動台中中區的空間活化;高雄則正由研考會盤點各局處的資源,研擬未來與民間合作推動參與式預算的方向。除了地方政府外,中央的文化部也提出了「推展公民審議及參與式預算實驗計畫」,準備在北中南共六個社區推動參與式預算。

目前臺灣推動參與式預算之模式

       (一)縣市議員工程建議款模式

       由市議員拿出一定比例的工程建議款(配合款),在行政部門的協助下,交由地方居民提案、審議、投票,再由議員提出,行政部門執行。這種模式最主要的好處是:由於議員是運用自己的建議款,故不易產生由行政部門推動時較容易出現的府會衝突;且眾所周知,這筆款項過去經常淪為議員綁樁、固樁的「私房錢」,而「參與式預算」能使其運用更具公共性與正當性。要注意的是,這種模式雖然是由議員推動,但行政部門的角色依然重要,例如各局處必須協助改善市民的提案,落實提案的公共性、合法性及可行性。

       今年5月到8月間,新北市國民黨籍市議員陳儀君便循這種模式,釋出一部份工程建議款,交由新店區達觀里的里民提案及投票。但由於部分縣市(如台北、台南、高雄)沒有這筆款項,因此不是每個縣市都適用。此外,由於這種模式需要行政部門的高度支持,包括資源、人力、法規等各方面的協助,也因此涉及潛在的政治角力問題。比如說,假如新北市有非國民黨籍的議員決定跟進,行政部門是否能提供同等規格的支援?無論如何,在頗具爭議的「工程建議款」還存在的縣市,若有議員願意將這筆錢交由民眾以透明、審議的方式規劃運用,都是值得鼓勵的事。

       (二)由行政部門推動-完全開放模式

       這種做法大致上是開放各轄區民眾提案(任何類型的提案),根據提案性質交由相關的局處評估並協助改善,經民眾審議及投票後,再納入當年度預算或下一年度的概算。其優點是對提案類型的設限小(可能只有經費上限、必須符合法令及政策規劃方向等基本要求),可鼓勵市民發揮創意。但要注意的是:(1)由於必然同時涉及各局處業務,若局處間協調不足、資訊有落差,或基層公務員不瞭解參與式預算的基本原理,將可能產生抱怨及衝突,使推動效率大打折扣。因此,推動前必須針對各局處、各區公所人員進行完整的培訓,也應考慮到基層公務員的工作負擔,不宜躁進。(2)這種模式只是開放市民提案,但若缺乏民間培力機制,將難以提高市民的提案意願及提案品質,因此行政部門必須結合既有的民間力量,對一般市民進行培訓。台北市在民政局的規劃下,目前正往這個方向設計。

       (三)由行政部門推動-各局處模式

       這種做法是由個別局處推動與該局處業務有關的參與式預算,將一部份預算額度或計畫交由(特定地區或特定類型的)市民提案、審議、投票。這是新北市(經發局、勞工局、動保處)、台中市(都發局)目前的做法。其優點是衝擊較小,可讓各局處結合既有的業務(如社造、就業、節能……)來推動。但這種模式仍然必須將「民間培力」納入考量,而不是只強調市民「提案」和「投票」,卻忽略了組織、教育及審議的重要性。因此,行政單位必須釋出資源,協助具有在地培力經驗及人脈的團隊(如社區大學、社造團體)進行民間培力,這樣不僅較能確保市民的提案意願及品質,也能成為這些團隊發展在地網絡的動力。

       最後,要指出的是,如果長期都只由個別局處推動,可能較難以制度化,也難有開闊的視野,因此最好能逐步將「完全開放模式」及「各局處模式」結合推動。

                        

                  巴黎市府推出市民參與預算活動文宣 ( 圖片引用自:https://budgetparticipatif.paris.fr )                

推動參與式預算的十點建議

       台灣在推動參與式預算方面還在起步階段,因此必須廣納各方意見、從錯誤中學習。筆者有十點建議,供有志推動這種新的都市治理模式的行政團隊參考:

(1)不應將參與式預算當成「孤立」的行政改革措施,而是應該成為整體行政改革的一環,例如開放資料(資訊透明化)、在各環節提升市民關心市政的意願及影響力(如強化原有的公聽會及聽證等程序,或繼續推動公民會議等審議機制,讓市民有關心公共政策及民主討論的習慣)。

(2)推動參與式預算不是從零開始,而是應檢討、盤點各局處現有與市民參與有關的各項業務、機制,設法與參與式預算結合(如社區規劃師、里鄰建設經費)。

(3)最好能有專責單位負責推動公民參與,以確立方向、統整既有資源、規劃府內外的培訓,並弭平各局處的資訊落差。

(4)金額多寡不一定是重點:關鍵是能否釋放更多有利推動參與式預算的「條件」(如各局處的積極配合),而非「金額」。

(5)參與式預算不只是提案與投票:若提案前沒有(行政部門協助下的)充分調查、討論、使提案細緻化,提案後沒有充分的審議,投票將徒具形式,甚至成為衝突的來源。

(6)需在培訓及推動的過程中,培養出熟悉審議操作模式(如主持、桌長、記錄)的公務員及市民(「審議員」)。他們是提升市民參與動能、累積以及傳遞經驗的寶貴資產。此外,也應該考慮與高中及大學的課程結合,開發學生志工。

(7)行政部門不能對投票結果置身事外:應研究市民的提案類型及投票結果是否反映原有施政的不足或缺失,進而成為改善施政的反饋。

(8)某些版本的參與式預算(如巴西愉港)不是走「民眾提案」路線,而是針對預算優先項目進行排序,在社會正義原則(如同時顧及各區的人口差異、經濟條件、市民自己的投票結果等)的指導下重新分配資源。這也是台灣可以參考的做法。在推動參與式預算時,不要太快就讓想像力被限制住。

(9)參與式預算在開始實施時,很難立刻上升到全市層級的議題,畢竟一般市民關心的是周遭社區。但實施過程若順利,可考慮參考愉港等地的經驗,逐步建立類似「全市主題會議」的討論機制,或開放全市層級的提案,讓關心都市整體發展的團體及個人有發言的管道,甚至參與規劃及預算編制。

(10)最後是針對台北市的建議:台北市得天獨厚,資源相對優渥,也是媒體關注焦點,最有條件成為各縣市的典範。但眼界要遠、步調要穩,不要搶快。台北市也應試圖與其他縣市交流推動參與式預算的經驗,如每半年或一年辦理一次跨縣市的交流討論。良性的制度競爭、無私的經驗分享方為台灣之福。

                             

                                                           推動參與式預算之關鍵因素 (自製)

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