區段徵收計畫公益性與必要性之探討

區段徵收計畫公益性與必要性之探討
發表時間 2016/03/18 10:00
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作者 國立政治大學教授 楊松齡

區段徵收的本質

        台灣歷年來為因應社會、經濟發展的需求,對於低度利用土地或農業用地之變更使用,均透過區段徵收方式創造建設用地,使區段徵收成為滿足公共建設用地需求,推動各項重大建設之重要手段。區段徵收為徵收態樣之一,然在自償、閉合式的財務原則下,成為藉土地處分收入,以償還開發費用的一種整體開發方式。實質上等同政府藉公權力之行使,強制土地所有權人合作開發,再由政府與被徵收人共享土地整體開發利益。甚有將全部開發資金由開發者自籌,再就區段徵收後整理之土地,以開發成本專案讓售予開發者;或將土地之標售,採「預為標售」方式辦理,使區段徵收質變為公私合夥性質之土地開發事業。

徵收本質與公益審查之必要

        區段徵收制度經歷年來的轉化,從制度創始之「漲價歸公」、「利益分享」,已逐步演化成「公私合夥」性質之土地開發。依現行規定,辦理區段徵收取得土地的用途,有具體之「公共使用」(Public use) 屬性者;有廣泛之「公共目的」(Public purpose ) 經濟政策屬性者。惟不論「公共使用」或「公共目的」,在徵收公益之要件下,對區段徵收本質的確認與公益性之審查,仍屬必要。

徵收屬性及公益內涵之定位

        其次,以區段徵收後的土地處理來看,區段徵收已涉及「私徵收」(Private takings)之範疇,雖仍涵攝在「公益徵收」(Public takings)概念之下,然我國土地徵收體制,對於徵收土地供私有或私用之「私徵收」,於發動徵收時,其公益性及必要性之審查標準為何?如何確立其準據?迄乏具體明確規範。土地徵收條例第3條規定:「國家因公益需要,興辦下列各款事業,得徵收私有土地……」,其中「公益」之內涵為何?是否涵攝「私徵收」?仍有未明。同樣,雖在司法實務上司法院大法官有關土地徵收的解釋不少,惟對我國土地徵收之屬性定位,亦未見適論。

現行區段徵收的省思

        現行區段徵收制度,程序上大都在都市計畫階段以附帶條件方式,明訂以區段徵收進行整體開發,以取得公共設施用地。如此,顯然誠屬以目的來正當化手段之單純的功利主義思考模式。在缺乏可見性的公益、必要之合理化基礎上,以都市計畫附帶條件方式,實難成為發動區段徵收之公益性正當化基礎,且現行規範對公共利益之審查,亦混淆了公益判斷之階段性。為健全徵收制度,宜就現行制度之徵收要件、徵收程序,重為審視檢討之。

標籤 地政講堂

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