新思維:新治理模式下的土地整理協議

新思維:新治理模式下的土地整理協議
發表時間 2016/11/08 19:00
閱讀人數 134
作者 阮佳萱、林資穎、陳怡安

        ※本文係參採「Agreement based land consolidation – In perspective of new modes of governance (Niels Otto Haldrup,2015)」,反饋我國土地開發制度。

        新治理模式於歐盟體制運作下,廣泛運用在立法過程與各領域政策上,讓非政府組織或私人參與決策過程,發揮專業知識和達到資源整合,其公共政策的形成是「由下而上」的,展現出多數民眾的偏好與選擇。丹麥將之具體實踐在土地整理制度上,成功解決土地產權調整糾紛,尤為典範。

丹麥案例學習典範

        在丹麥,進行土地整理時,於土地所有權人中選出3-5位代表組成委員會,委員會提供當地資訊與資源,與土地整理規劃師進行溝通,形成土地整理協議,所有權人可自由決定是否簽署,簽署後才受土地整理協議的約束,由於所有權人擁有是否同意的決定權,所以可藉此表現對於補償費或土地交換等結果的偏好性,影響土地整理協議內容的決策。因此,土地整理計畫在運作上具有不確定性,相關參與者在尚未形成共識的狀況下相互協調,決策的形成具相當彈性。

        再者,由丹麥案例可知,由下而上、在地發展得以「適地適性、尊重在地」,進而增加土地整理範圍內民眾的參與意願,自主參與整個土地整理協議,由在地居民對土地既有情感,更能以環境保護為出發點,發展在地願景、喚起地區再生,並打破開發制度傳統以大面積填土整地、高密度發展等追求經濟發展的既定印象;而與居民建立共識、順應民情,則可以使開發推動更為順利。

五大關鍵創新指標

        觀察丹麥案例,土地整理協議的建構須具備下列先決條件:1.土地產權清楚。2.參與者產權登記明確。3.程序具可行性。4.具協調能力的專才。5.財務具可行性。若產權缺乏明確性,將加劇執行土地整理之交易成本;健全的程序、財務可行與充分的協調能力,則是決定土地整理能否順利施行之重要關鍵。

參採他國先進思維

        反思我國土地政策,雖然土地產權有完整登記制度可稽,開發制度發展完備,惟近年來大面積土地整體開發反對聲浪迭起,借鏡丹麥案例可發現相異處在於「協議」。我國現行土地政策須於都市計畫框架下執行,擬訂過程採委員會式、採由上而下治理型態,較少提供非政府組織、民間團體實質參與決策之機會,故都市計畫往往難以如實呈現當地居民對土地的期望,致難以達成共識,且都市計畫一旦公告實施即拍板定案,決策彈性低,遑論後續執行面的協議過程,造成臺北市辦理中之市地重劃或區段徵收案件推展受挫,待變更都市計畫方能解決難題,顯見如都市計畫制定過程未與民充分溝通,將導致開發進度因修正都市計畫而延宕,徒增開發變數與開發成本。

開放決策共同協議

        近期本市辦理中之市地重劃與區段徵收案,諸如文山區第一期市地重劃案、南港區第三期市地重劃案、北投士林科技園區區段徵收案及社子島地區擬辦區段徵收案,皆受到新治理模式思潮影響,致力於開發前溝通協調及開發中為民服務,並強化在地居民實質參與開發與決策。

  • 文山區第一期市地重劃案著重便民貼心服務,開發期間與地主長期互動建立良好雙向溝通,並且主動出擊,召開說明會詳盡解說重劃辦理情形,並且參採土地所有權人之意見,嚴謹設計土地分配方案。
  • 南港區第三期市地重劃案則是積極奔走、多方協調,圓滿解決瓶蓋工廠保存及老樹保護等爭議,於衝突發生第一時間即刻製作懶人包、1分鐘動畫及新聞稿,使民眾充分了解事件緣由,此外,與公民團體平等對談會議紀錄全程公開透明放上網路,成為往後開發案公共溝通領域之學習標竿。
  • 北投士林科技園區區段徵收案於開發前期已與居民達成共識,強調妥善安置、先建後拆,即於本區段徵收專案住宅完工、拆遷戶遷入後始進行拆遷,順應當地民情,並自103年起逐戶辦理協議價購,提供各式開發資訊、駐點服務、陳情排解等,與拆遷戶建立情感,降低資訊不確定性,減少陳抗事件,凝聚市府與當地共識。
  • 社子島地區擬辦區段徵收案於都市計畫擬訂階段即提出3種開發方向,以i-Voting投票傾聽當地開發意願及開發方向,都市計畫內容亦參考i-Voting結果,由在地居民與臺北市民共同決定朝「生態社子島」發展,並舉辦多次在地座談會、駐點服務、現場訪查等深入了解在地需求。

土地開發全新方向

        以丹麥之案例,觀我國未來土地開發新方向,似與現階段土地開發制度改革之「合作開發」模式相仿,由在地居民發起對周遭環境的願景,強調與政府合作模式,共同參與開發。是以,未來我國土地整體開發趨勢應努力朝向在地發展、由下而上及公民參與,並期能喚起民眾對生態及環保之意識,建立永續發展之目標。

 

註:「土地整理」,係指透過調整土地利用結構與產權關係來具體實現土地規劃目標的一種土地開發過程,在各國的運用上,依國情、社會經濟發展與文化的不同,而有相異的開發內涵,類似於我國土地重劃制度。

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